Θεοδόσης Καρβουναράκης
Η διπλωματία της αμερικανικής παρέμβασης στη Βοσνία
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η κρίση της Γιουγκοσλαβίας απασχόλησε έντονα τη διεθνή κοινότητα για μία δεκαετία και είχε δραματικές συνέπειες για τους λαούς της περιοχής. Στο κέντρο του προβλήματος βρισκόταν η έντονη διαφωνία ανάμεσα στις συνιστώσες εθνότητες της χώρας, τόσο για το εδαφικό, όσο και για το συνταγματικό καθεστώς που θα ακολουθούσε την κατάρρευση του κομουνισμού. Στη Βοσνία η ύπαρξη τριών εθνοτήτων, δύο εκ των οποίων, Σέρβοι και Κροάτες, με ισχυρούς και όμορους προστάτες, ενέτεινε και παρέτεινε τις συγκρούσεις δημιουργώντας μία εστία αναταραχής, επικίνδυνης για την ασφάλεια της περιοχής και απαράδεκτης από ανθρωπιστική άποψη, που η διεθνής κοινότητα προσπάθησε να ελέγξει.
Από όλους τους παράγοντες που αναμείχθηκαν, διεθνείς οργανισμούς όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση και ο Ο.Η.Ε, ή κατ’ ιδίαν κράτη, πιο αποτελεσματικές αποδείχθηκαν οι Ηνωμένες Πολιτείες. Μετά από παρατεταμένη περίοδο διστακτικότητας που οφείλονταν σε αντίξοες πολιτικές, διεθνείς και εσωτερικές συνθήκες, οι Η.Π.Α παρενέβησαν αποφασιστικά στη σύρραξη, όταν οι συνθήκες έγιναν πιο πρόσφορες και όταν η μη υιοθέτηση ενεργότερης πολιτικής θα έβλαπτε πλέον παρά θα ωφελούσε τα συμφέροντα της χώρας.
Το άρθρο αυτό επιχειρεί να καταγράψει την εξέλιξη των αμερικανικών θέσεων και πράξεων και εστιάζεται κυρίως στην τελευταία φάση της αμερικανικής εμπλοκής, όταν οι συντονισμένες και τολμηρές ενέργειες των Αμερικανών διπλωματών είχαν σαν αποτέλεσμα τη διάσκεψη και συμφωνία του Dayton που αντιμετώπισε ριζικά το πρόβλημα. Διαφαίνονται από την ανάλυση των γεγονότων οι ιδιαίτερες δυνατότητες αλλά και προφανείς περιορισμοί της μοναδικής απομένουσας υπερδύναμης στην αντιμετώπιση διεθνών κρίσεων, δυνατότητες που εξανάγκασαν τους αντιμαχόμενους σε συναίνεση και περιορισμοί που έκαναν αναγκαία την εξεύρεση μίας ρεαλιστικής και όχι ακριβοδίκαιης λύσης.
Στόχος του γράφοντος δεν είναι η πολιτική ανάλυση αλλά η ιστορική καταγραφή και ερμηνεία των γεγονότων. Η προσέγγιση είναι εμπειρική, χωρίς προσπάθεια αναγωγής σε θεωρητικά υποδείγματα πολιτικής δράσης. Επιχειρείται μια πρώτη παρουσίαση των ουσιωδών παραμέτρων του ζητήματος, κατ’ανάγκη ελλιπής, αφού η χρονική εγγύτητα των γεγονότων δεν επιτρέπει την πρόσβαση σε καίριες αρχειακές πηγές.
Η Αμερικανικη Πολιτικη Μεχρι τον Ιουνιο του 1995
Η στάση των Η.Π.Α σχετικά με την Γιουγκοσλαβική κρίση ήταν αρχικά περισσότερο εκείνη του παρατηρητή παρά του άμεσα ενδιαφερόμενου για την αντιμετώπισή της. Από το 1990 με προφανή την επικείμενη έκρηξη βίας στην περιοχή, η Αμερικανοί απέφυγαν να αναλάβουν πρωτοβουλίες γιατί δεν ήθελαν να διασπάσουν την προσοχή τους από την εν εξελίξει κατάσταση στον Περσικό κόλπο μετά την κατάληψη του Κουβέιτ από τον Σαντάμ Χουσεΐν. Για τον ίδιο λόγο, την επιτυχία δηλαδή της εκεί προσπάθειάς τους, δεν ήθελαν να προσθέσουν έναν ακόμη λόγο διαφωνιών με τους Ευρωπαίους συμμάχους τους, που ήταν ήδη δυσαρεστημένοι με τους αμερικανικούς χειρισμούς στο θέμα του Ιράκ. Αλλά και μετά τη λήξη του πολέμου του κόλπου, η αμερικανική απόσταση από τις εξελίξεις στην Γιουγκοσλαβία διατηρήθηκε. Ένας λόγος γι’ αυτό, ήταν η προσπάθεια να αποφευχθούν οι απρόβλεπτες συνέπειες της διάλυσης της Σοβιετικής Ένωσης, της οποίας η ενότητα απειλούνταν από εθνικά κινήματα παρόμοια με εκείνα της Γιουγκοσλαβίας. Η αναγνώριση από τις Η.Π.Α της ανεξαρτησίας των γιουγκοσλαβικών δημοκρατιών θα έστελνε λάθος μήνυμα στις εθνότητες της Σοβιετικής Ένωσης, πράγμα που η κυβέρνηση του Προέδρου Bush ήθελε να αποφύγει. Έτσι μέχρι και τις αρχές του 1992, οι Η.Π.Α επέμεναν ότι η Γιουγκοσλαβία πρέπει να παραμείνει ένα ενιαίο κράτος.
Επίσης, ήταν αμφίβολο αν μπορούσε να αποτραπεί η ένοπλη σύγκρουση στην Γιουγκοσλαβία χωρίς την παρουσία εκεί μεγάλου αριθμού αμερικανικών ενόπλων δυνάμεων, μία κίνηση που φαινόταν απίθανο να γίνει αποδεκτή από την αμερικανική κοινή γνώμη. Ιδωμένη από την οπτική γωνία της realpolitik, μετά το τέλος του ψυχρού πολέμου η Γιουγκοσλαβία και τα Βαλκάνια ευρύτερα δεν αποτελούσαν υψηλή προτεραιότητα για τα αμερικανικά συμφέροντα. Ο κίνδυνος βέβαια επέκτασης της Γιουγκοσλαβικής κρίσης με την ανάμειξη γειτονικών κρατών ανησυχούσε τους Αμερικανούς και για να τον περιορίσουν επίσης υποστήριζαν τον μη διαμελισμό της χώρας ώστε η σύρραξη να περιοριστεί στα πλαίσια μιας μόνο κρατικής οντότητας. Τέλος, η απροθυμία εμπλοκής των Aμερικανών οφείλεται στον ισχυρισμό των Ευρωπαίων συμμάχων τους ότι η Γιουγκοσλαβία ήταν ένα ευρωπαϊκό πρόβλημα που έπρεπε να αντιμετωπίσει κατά κύριο λόγο η ευρωπαϊκή κοινότητα. Μετά τη λήξη ψυχρού πολέμου, η ενωμένη Ευρώπη φαινόταν διατεθειμένη να αποκτήσει τη δική της φωνή, ανεξάρτητη από εκείνη των Η.Π.Α, στα μεγάλα διεθνή θέματα, κάτι που στην περίπτωση της Γιουγκοσλαβίας διευκόλυνε τους Αμερικανούς, καθώς δεν επιθυμούσαν άμεση εμπλοκή στο συγκεκριμένο, δυσεπίλυτο και επικίνδυνο πολιτικά πρόβλημα. Από την άλλη πλευρά, η αποτυχία των Ευρωπαίων θα καθιστούσε σαφή την ανάγκη για την συνέχιση του πρωταγωνιστικού ρόλου των Αμερικανών και στην Ευρώπη.
Σημαντική αλλαγή στις απόψεις των Αμερικανών παρατηρείται τον Απρίλιο του 1992, όταν οι Η.Π.Α αναγνωρίζουν την ανεξαρτησία της Κροατίας, της Σλοβενίας και της Βοσνίας. Οι Αμερικανοί αποφάσισαν να συμπορευθούν με τους Ευρωπαίους, που είχαν αναγνωρίσει τις δύο πρώτες τον Ιανουάριου του 1992.[i] Παράγοντας με ιδιαίτερη βαρύτητα που οδήγησαν στην αναγνώριση της Βοσνίας ήταν η υποστήριξη που αυτή είχε από τον μουσουλμανικό κόσμο και η επιθυμία των Ηνωμένων Πολιτειών να αποφύγουν την αντιπαράθεση μαζί του. Ειδικότερα ήταν απαραίτητο να διατηρηθούν οι καλές σχέσεις με την Τουρκία, λόγω της στρατιωτικής της σημασίας για τη διατήρηση του μεταπολεμικού καθεστώτος στο Ιράκ, αλλά και της μελετώμενης κατασκευής πετρελαιαγωγού που δια του εδάφους τους θα μετέφερε στη Μεσόγειο πετρέλαιο από την κεντρική Ασία. Η ιδιαίτερη σχέση της Τουρκίας – μέχρι και τέσσερα εκατομμύρια Τούρκων είναι βοσνιακής καταγωγής – αλλά και οι πολιτικές διαστάσεις που είχε πάρει εκεί το θέμα μετά την αξιοποίησή του από ισλαμικούς και άλλους κύκλους, καθιστούσαν αναπόφευκτο το έντονο ενδιαφέρον αυτής της χώρας. Τέλος, η διάλυση της Σοβιετικής Ένωσης είχε απαλλάξει τους Αμερικανούς από τις αναστολές τους σχετικά με τις επιπτώσεις που θα μπορούσε να έχει εκεί η ανεξαρτητοποίηση των Γιουγκοσλαβικών δημοκρατιών. [ii]
Η Διεθνής όμως αναγνώριση δεν ήταν αρκετή για να αποτρέψει τον πόλεμο στη Βοσνία. Στις 6 Απριλίου άρχισαν οι ένοπλες συγκρούσεις. Αναπόφευκτα, η σύρραξη στη Βοσνία αποτέλεσε αντικείμενο αντιπαράθεσης στις Προεδρικές εκλογές του 1992. Ο υποψήφιος των Δημοκρατικών Bill Clinton, σε αντίθεση με τον Πρόεδρο Bush υποστήριζε πως η σερβική πρόκληση – η προσπάθεια δηλαδή των Σερβοβοσνίων να διευρύνουν με τη βία την περιοχή ελέγχου τους – έπρεπε εν ανάγκη να αντιμετωπιστεί με στρατιωτικά μέσα. Τον Αύγουστο του 1992, αντιδρώντας σε αναφορές που έκαναν λόγο για εθνοκάθαρση εις βάρος των μουσουλμάνων, ο Clinton δήλωσε ότι ως Πρόεδρος θα διέταζε αεροπορικές επιδρομές κατά των Σέρβων. Μετά την εκλογή του, ο Πρόεδρος Clinton κατέστησε σαφή την πρόθεσή του να υποστηρίξει τους μουσουλμάνους, που ήταν η κυρίως αδικούμενη πλευρά και συγκέντρωναν την συμπάθεια του αμερικανικού λαού, αλλά φρόντισε να αποφύγει την άμεση στρατιωτική εμπλοκή της χώρας του.
Εν τω μεταξύ, η ανάμειξη της διεθνούς κοινότητας στην κρίση της Γιουγκοσλαβίας, είχε σαν αποτέλεσμα την επιβολή από το Συμβούλιο Ασφαλείας του Ο.Η.Ε, εμπάργκο (απαγόρευσης) πώλησης όπλων προς όλες ανεξαιρέτως τις αντιμαχόμενες πλευρές. Λίγο αργότερα, τον Ιανουάριο του 1992, αποφασίστηκε η σύσταση της UNPROFOR, ειρηνευτικής δύναμης του Ο.Η.Ε, εντεταλμένης να επιβλέπει την τήρηση της ανακωχής που είχε επιτευχθεί στην Κροατία. Από το Νοέμβριο του 1992, τμήματα της UNPROFOR που περιλάμβαναν και προσωπικό από χώρες της ευρωπαϊκής κοινότητας, είχαν αποσταλεί και στη Βοσνία. Τέλος, και αρχής γενομένης από το Νοέμβριο του 1991, είχαν επιβληθεί οικονομικές κυρώσεις στην κυβέρνηση του Βελιγραδίου για το ρόλο της στην σύρραξη, ενώ τον Σεπτέμβριο του 1992, η κολοβωμένη Γιουγκοσλαβία, είχε αποβληθεί από τον Ο.Η.Ε.[iii] Το εμπάργκο όπλων έθιγε κυρίως τους Βόσνιους μουσουλμάνους, γιατί οι Σέρβοι είχαν στη διάθεσή τους μεγάλα αποθέματα οπλισμού από τον γιουγκοσλαβικό εθνικό στρατό, όπου το έθνος τους είχε πάντα κυρίαρχη θέση. Για να διευκολύνει λοιπόν τους Βόσνιους Μουσουλμάνους, που βρίσκονταν σε δεινή στρατιωτική θέση, ο Clinton αποφάσισε να άρει το εις βάρος τους εμπάργκο. Αν οι Σέρβοι απαντούσαν εντείνοντας τις πολεμικές τους επιχειρήσεις, οι Η.Π.Α θα εξαπέλυαν αεροπορικές επιθέσεις εναντίον σερβικών θέσεων. Για την εφαρμογή αυτής της πρότασης «αίρω και χτυπώ» (lift and strike) όπως συνοπτικά ονομάστηκε, οι Αμερικανοί ζήτησαν την συνεργασία των Ευρωπαίων συμμάχων τους που εκείνοι όμως αρνήθηκαν. Οι Άγγλοι και οι Γάλλοι των οποίων στρατιωτικά τμήματα συμμετείχαν στην UNPROFOR δεν ήθελαν να εκθέσουν το προσωπικό τους στα αντίποινα των Σερβοβοσνίων που ήταν πολύ πιθανό να ακολουθήσουν τους βομβαρδισμούς από τη δυτική συμμαχία. Δεν πίστευαν επίσης ότι ακόμη και με ενισχυμένο τον πολεμικό τους εφοδιασμό, οι μουσουλμάνοι ήταν ικανοί να σταματήσουν τους Σέρβους. Για τους ίδιους και άλλους λόγους, την πρόταση απέρριψαν και οι Ρώσοι. Οι Ευρωπαίοι θα συνεργάζονταν μόνο αν οι Η.Π.Α αναλάμβαναν ηγετικό ρόλο στο ζήτημα της επίλυσης της Γιουγκοσλαβικής κρίσης, πράγμα που η Ουάσιγκτον δεν ήταν διατεθειμένη να κάνει, φοβούμενη μία μακροχρόνια, αδιέξοδη και δαπανηρή εμπλοκή που ο αμερικανικός λαός θα καταδίκαζε [iv]. Χωρίς την υποστήριξη των Ευρωπαίων το σχέδιο αποσύρθηκε και οι Αμερικανοί περιόρισαν τη δράση τους σε θέματα όπως η αποστολή ανθρωπιστικής βοήθειας στη Βοσνία και η επιβολή δια του ΝΑΤΟ των ζωνών απαγόρευσης πτήσης που είχε επιβάλει τον Οκτώβριο του 1992 το Συμβούλιο Ασφαλείας, μετά από αίτημα των Αμερικανών, με στόχο τον περιορισμό της πολεμικής δράσης των Σέρβων.
Μέχρι τον Απρίλιο του 1994, οι Η.Π.Α παραμένουν τυπικά εκτός της διαπραγματευτικής διαδικασίας που διεξάγεται από τη Διεθνή Διάσκεψη για την πρώην Γιουγκοσλαβία (ICFI) που συγκροτείται τον Αύγουστο του 1992 με κοινή πρωτοβουλία της ευρωπαϊκής κοινότητας και του Ο.Η.Ε.[v]. Η επιρροή όμως των Η.Π.Α σαν τη μόνη εναπομείνασα υπερδύναμη παρέμεινε καθοριστική για την τύχη των λύσεων που προωθούνταν καθώς όλα τα εμπλεκόμενα μέρη εξαρτούσαν από την στάση της τελευταίας τον δικό τους τρόπο ενέργειας. Με την απροθυμία τους λοιπόν να εμπλακούν άμεσα στην περιοχή, τις αντιδράσεις τους σε σχέση με προτεινόμενες λύσεις ή τις δικές τους σπασμωδικές παράλληλες παρεμβάσεις, οι Ηνωμένες Πολιτείες ουσιαστικά αποδυνάμωσαν τις μεσολαβητικές προσπάθειες και συνέβαλαν στην τελική αποτυχία τους. Παράδειγμα αποτελεί η υπονόμευση του σχεδίου Vance – Owen που υποβλήθηκε τον Ιανουάριο του 1993. Αυτό πρόβλεπε τη διαίρεση της Βοσνίας σε δέκα ημιαυτόνομες διοικητικές περιφέρειες με βάση την εθνοτική τους σύνθεση. Οι Αμερικανοί που πίστευαν στην ανάγκη διατήρησης μίας ισχυρής κεντρικής εξουσίας, αλλά και θεωρούσαν πως με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις αμοίβονταν η σερβική επιθετικότητα, εκφράστηκαν επικριτικά, αν και δεν έφεραν τελικά αντίρρηση στην προώθηση του σχεδίου. Η αμφιλεγόμενη όμως στάση τους ενθάρρυνε τους πολέμιους και αποθάρρυνε τους υπέρμαχους του σχεδίου που τελικά εγκαταλείφθηκε μετά την απόρριψή του από το σερβοβοσνιακό κοινοβούλιο τον Μάιο του 1993[vi].
Στις αρχές όμως του 1994, οι Ηνωμένες Πολιτείες υποδηλώνουν τη βούλησή τους να παρέμβουν πιο αποφασιστικά στην περιοχή. Μεσολαβούν για την σύναψη μίας συμφωνίας που έχει σαν αποτέλεσμα τον τερματισμό των συγκρούσεων ανάμεσα στους μουσουλμάνους τις Βοσνίας και τους Κροάτες, καθώς και τη δημιουργία ομοσπονδίας ανάμεσα στις δύο αυτές βοσνιακές εθνότητες. Ο λόγος για την ανάληψη αυτής της πρωτοβουλίας, για την οποία επίσης ζητείται και επιτυγχάνεται η συμμετοχή της Γερμανίας, που είχε ιδιαίτερη επιρροή επί των Κροατών, είναι η επιδεινούμενη για τους μουσουλμάνους στρατιωτική κατάσταση. Η κροατομουσουλμανικές διαφορές είχαν οδηγήσει σε πολύμηνες συγκρούσεις που ανάγκαζαν τους μουσουλμάνους να πολεμούν σε δύο μέτωπα και ενέκλειαν τον κίνδυνο συνεννόησης μεταξύ Κροατών και Σέρβων που θα οδηγούσε στον διαμελισμό της Βοσνίας. Οι συνέπειες μίας τέτοιας εξέλιξης θα ήταν ιδιαίτερα δυσμενείς για την ασφάλεια και την αυτοδιάθεση της μουσουλμανικής κοινότητας. Στην προσπάθειά τους να πετύχουν την συγκατάθεση τόσο των Βοσνίων Κροατών όσο και του κράτους της Κροατίας που είχε εμπλακεί άμεσα στην σύρραξη, οι Η.Π.Α χρησιμοποίησαν ένα μείγμα υποσχέσεων και απειλών, όπως οικονομική βοήθεια, υποστήριξη για την ανάκτηση των χαμένων από τους Σέρβους περιοχών, αλλά και διεθνείς κυρώσεις κατά της Κροατίας, που με τον στρατό της είχε προσβάλει την εδαφική ακεραιότητα του ανεξάρτητου κράτους της Βοσνίας. Με ανάλογες μεθόδους ξεπεράστηκαν και οι δισταγμοί των μουσουλμάνων.
Η συνεννόηση με τους Κροάτες έδωσε τη δυνατότητα στους μουσουλμάνους να συγκεντρώσουν την πολεμική τους προσπάθεια κατά των Σέρβων αλλά και εξασφάλισε την συνέχιση της ενίσχυσης τους με πολεμικό υλικό, παρά το διεθνές εμπάργκο, μέσω Κροατίας. Σηματοδότησε επίσης μεγαλύτερη διαπραγματευτική ευκαμψία εκ μέρους των Η.Π.Α που με τη δημιουργία της ομοσπονδίας φαινόταν να εγκαταλείπουν την ιδέα του συγκεντρωτικού, ενιαίου βοσνιακού κράτους, προς όφελος αυτόνομων αλλά ομόσπονδων οντοτήτων.
Η διπλωματική εμπλοκή των Η.Π.Α διευρύνθηκε τον Απρίλιο του 1994 με την συμμετοχή τους στην Ομάδα Επαφής (Contact Group) που επίσης περιελάμβανε την Ρωσία, τη Μεγάλη Βρετανία, τη Γαλλία, και τη Γερμανία. Η απευθείας ανάμειξη όλων των ισχυρών που ενδιαφέρονταν για την περιοχή είχε ασφαλώς περισσότερα εχέγγυα επιτυχίας, από εκείνη ενός διεθνούς οργανισμού, όπως για παράδειγμα ο Ο.Η.Ε., που στερούνταν ιδίων πόρων και ισχύος. Και σ’ αυτήν την περίπτωση όμως, διαφωνίες ανάμεσα στα μέλη της ομάδας, όσον αφορά στα μέσα με τα οποία θα εξασφάλιζαν την αποδοχή των προτάσεών τους, οδήγησαν σε αποτυχία αφού οι Σέρβοι, συμπεραίνοντας ότι δεν υπήρχε πιθανότητα άσκησης καταναγκασμού εις βάρος τους, απέρριψαν τον προτεινόμενο εδαφικό διακανονισμό.
Μια Αποφασιστική Πρωτοβουλία
Η στάση όμως αυτή της επιλεκτικής και περιορισμένης ανάμειξης των Η.Π.Α έμελε να αλλάξει. Τον Ιούνιο του 1995, με αφορμή την επικείμενη συνάντηση του προέδρου Clinton με το Γάλλο ομόλογό του Jacques Chirac, η αμερικανική πολιτική στη Βοσνία συζητήθηκε εκτεταμένα από τους ιθύνοντες του Λευκού Οίκου. Η κατάσταση στη Βοσνία, όπως μέχρι τότε είχε διαμορφωθεί, αλλά και ο τρόπος με τον οποίο αντιμετωπίζονταν από της Ηνωμένες Πολιτείες, είχαν εκνευρίσει τον Αμερικανό Πρόεδρο. Η ασυμφωνία μέσα στους κύκλους των συμβούλων και συνεργατών του, αλλά και μεταξύ της Ουάσινγκτον και των συμμάχων της, δεν επέτρεπε τη διαμόρφωση στρατηγικών προτάσεων ευρείας προοπτικής, που θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην οριστική λύση του προβλήματος. Νέες πρωτοβουλίες ήταν λοιπόν απαραίτητες για να αλλάξουν τα δεδομένα.
Προς αυτήν την κατεύθυνση εργάστηκαν οι βασικοί φορείς παραγωγής εξωτερικής πολιτικής των ΗΠΑ, το Εθνικό Συμβούλιο Ασφαλείας, το Υπουργείο Εξωτερικών και το Υπουργείο Άμυνας σε συνεργασία με το γραφείο της Madeleine Albright, πρέσβεως των ΗΠΑ στον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών και θερμό υποστηρικτή ενεργότερου αμερικανικού ρόλου στη Βοσνία. Έτσι, με την έγκριση του προέδρου Clinton, μια νέα πρωτοβουλία για τη λύση του Βοσνιακού υποβλήθηκε στους Ευρωπαίους συμμάχους από τον Anthony Lake, σύμβουλο Εθνικής Ασφάλειας, που ταξίδεψε για αυτόν το σκοπό στις ευρωπαϊκές πρωτεύουσες τον Αύγουστο του 1995[vii].
Σύμφωνα με τις νέες αμερικανικές θέσεις, θα έπρεπε να επιδιωχθεί μία συνολική ρύθμιση του προβλήματος, που θα περιλάμβανε ένα ενιαίο βοσνιακό κράτος, τριμερή αμοιβαία αναγνώριση από την Κροατία, τη Βοσνία και τη Γιουγκοσλαβία, αλλά και μία «παράλληλη ειδική σχέση» της Μουσουλμανικής-Κροατικής Ομοσπονδίας και της Σερβικής Δημοκρατίας – των προβλεπομένων δηλαδή αυτονόμων συστατικών οντοτήτων του βοσνιακού κράτους- με την Κροατία και τη Σερβία αντίστοιχα. Σαν κίνητρο για την αποδοχή του σχεδίου τους, οι Αμερικανοί πρότειναν τη σταδιακή άρση των κυρώσεων που είχαν επιβληθεί από το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ στη Γιουγκοσλαβία για το ρόλο της στη σύρραξη αλλά και σημαντική οικονομική βοήθεια για την ανασυγκρότηση της περιοχής υπό τη μορφή ενός μικρού Σχεδίου Μάρσαλ. Σε περίπτωση που η νέα αυτή διπλωματική πρωτοβουλία αποτύγχανε, οι Αμερικανοί ήταν διατεθειμένοι να συνδυάσουν την αποχώρηση της ειρηνευτικής δύναμης του ΟΗΕ με άρση του εμπάργκο όπλων, αποστολή πολεμικού υλικού και εκπαίδευση των Βοσνίων, αεροπορικές επιδρομές κατά των Σερβοβοσνίων και ενθάρρυνση της παρουσίας πολυεθνικής δύναμης που θα βοηθούσε τους Μουσουλμάνους.
Χωρίς ιδιαίτερη δυσκολία, οι Ευρωπαίοι δέχτηκαν να στηρίξουν τη νέα πρωτοβουλία. Επικεφαλής της αποστολής που αναλάμβανε να πείσει τους εμπολέμους να συζητήσουν σοβαρά τις νέες προτάσεις, ορίστηκε ο βοηθός Υπουργός Εξωτερικών Richard Holbrooke, του οποίου η επιμονή, έντονη προσωπικότητα και σκληρή διαπραγματευτική τακτική θεωρήθηκαν απαραίτητο αντιστάθμισμα στις μεθόδους του Milocevic και των άλλων αντιπάλων ηγετών. Διάφοροι λόγοι θα μπορούσαν να ερμηνεύσουν αυτή τη σημαντική μεταστροφή της αμερικανικής πολιτικής :
1. H αναμενόμενη κατάρρευση της ειρηνευτικής δύναμης του ΟΗΕ στη Βοσνία (United Nations Protection Force – UNPROFOR) μετά την σύλληψη και ομηρία κυανοκράνων από τις σερβικές δυνάμεις, με στόχο να αποτραπεί η επανάληψη Νατοϊκών βομβαρδισμών που είχαν διαταχθεί από τον ΟΗΕ το Μάιο του 1995, σαν απάντηση σε απαγορευμένες σερβικές πολεμικές ενέργειες. Η ταπείνωση και αδυναμία του οργανισμού να επιβάλλει τις αποφάσεις του – οι βομβαρδισμοί διακόπηκαν χωρίς αποτέλεσμα – που αποδείχτηκε πέρα από κάθε αμφιβολία με την κατάληψη από τους Σέρβους του θύλακα της Σρεμπρενίτσα τον Ιούλιο του 1995 και τη σφαγή, υπό τα όμματα των κυανοκράνων, περίπου 8.000 Βοσνίων, καταρράκωσαν το γόητρο της UNPROFOR και ήραν κάθε αμφιβολία για την αναποτελεσματικότητά της. Φαινόταν ότι ο ΟΗΕ δεν θα μπορούσε πλέον να παρέχει το πρόσχημα για την μη ενεργότερη ανάμειξη των Αμερικανών στην περιοχή. Επιπλέον, φαινόταν τώρα πολύ πιθανή η αποχώρηση της ειρηνευτικής δύναμης λόγω της απροθυμίας των Ευρωπαίων και μελών του ΝΑΤΟ που συνεισέφεραν στη σύνθεσή της να διακινδυνεύσουν την ασφάλεια του στρατιωτικού τους προσωπικού. Σ’ αυτήν την περίπτωση, οι ΗΠΑ είχαν αναλάβει την υποχρέωση να βοηθήσουν με μεγάλο αριθμό ανδρών σε μια επικίνδυνη κατά τα αναμενόμενα επιχείρηση αποχώρησης[viii]. Για να αποτραπούν λοιπόν τέτοιες εξελίξεις, αλλά και για να εξασφαλιστεί η ανεξάρτητη από αποφάσεις τρίτων στρατιωτική εμπλοκή των ΗΠΑ, αν κάτι τέτοιο γινόταν αναπόφευκτο, ήταν αναγκαίο η Ουάσιγκτον να αναλάβει μία νέα πρωτοβουλία.
2. Η σοβαρή και μακροχρόνια εμπλοκή του ΝΑΤΟ στο Βοσνιακό πρόβλημα, δημιουργούσε εντάσεις και διαφωνίες στους κόλπους της συμμαχίας, με αποτέλεσμα να διακυβεύεται η ενότητα και η αποτελεσματικότητά της. Ο ηγετικός ρόλος της Αμερικής ετίθετο επίσης σε αμφισβήτηση, όπως φανέρωνε και η δήλωση του Jacques Chirac ότι «η θέση του ηγέτη του Ελευθέρου Κόσμου είναι κενή».
3. Η σύρραξη στη Βοσνία και ευρύτερα η έκρυθμη κατάσταση στην πρώην Γιουγκοσλαβία, αντέβαινε στην πραγμάτωση του οράματος του προέδρου Clinton για τη μεταψυχροπολεμική Ευρώπη, που στόχευε στη δημιουργία ενός ενιαίου ειρηνικού ευρωπαϊκού χώρου, με ισχυρές δημοκρατίες και ευημερούσες οικονομίες της αγοράς, όπου θα ενσωματώνονταν το πρώην κομμουνιστικό ήμισυ της ηπείρου. Κεντρικό ρόλο στην επίτευξη αυτού του στόχου θα διαδραμάτιζαν το ΝΑΤΟ και η Ευρωπαϊκή Ένωση. Γι’ αυτό και η αποκατάσταση της αξιοπιστίας και της ενότητας του οργανισμού, που απειλούνταν από τη βοσνιακή κρίση, γινόταν ακόμη πιο πιεστική και αναγκαία.
4. Τέλος, το πολιτικό κλίμα και ο δημόσιος διάλογος στις Ηνωμένες Πολιτείες σε σχέση με τη Βοσνία είχαν μεταβληθεί. Τα προηγούμενα τρία χρόνια οι απόψεις κατά της εμπλοκής και της ουδετερότητας είχαν σημαντική απήχηση στην αμερικανική κοινή γνώμη. Φαίνεται όμως πως γύρω στον Ιούλιο του 1995 οι υποστηρικτές κάποιου είδους παρέμβασης είχαν αρχίσει να επικρατούν. Η Βουλή των Αντιπροσώπων και η Γερουσία, υπό την επήρεια και των φρικαλεοτήτων στη Σρεμπρένιτσα, ψήφισε με μεγάλη πλειοψηφία υπέρ της άρσης του εμπάργκο όπλων που είχε επιβληθεί στη Βοσνία. Μια τέτοια εξέλιξη όμως θα ενέτεινε τις συγκρούσεις, αυξάνοντας τις πιθανότητες αποχώρησης των δυνάμεων του ΟΗΕ και στρατιωτικής εμπλοκής της Ουάσιγκτον προς διευκόλυνση της αποχώρησης. Έπρεπε λοιπόν ο πρόεδρος Clinton να προτείνει μία πειστική εναλλακτική λύση, που θα έπειθε το Κογκρέσο να μην αμφισβητήσει το αναπόφευκτο προεδρικό βέτο κατά της παραπάνω απόφασης. Επιπλέον, το 1996 ήταν χρονιά προεδρικών εκλογών και ο πιο πιθανός αντίπαλος του Clinton φαινόταν ότι θα ήταν ο Ρεπουμπλικάνος επικεφαλής της πλειοψηφίας στη Γερουσία, Robert Dole, γνωστός και επίμονος επικριτής της πολιτικής Clinton στη Βοσνία. Ήταν ανάγκη λοιπόν το βοσνιακό πρόβλημα να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά το συντομότερο δυνατό, για να μην αποτελέσει αντικείμενο εκμετάλλευσης από τους αντιπάλους του προέδρου στην προεκλογική εκστρατεία που επέκειτο.
Αρχικά, λίγοι στην Ουάσιγκτον πίστευαν ότι το διπλωματικό σκέλος της νέας αμερικανικής πρωτοβουλίας είχε σοβαρές πιθανότητες επιτυχίας. Οι πιο πολλοί θεωρούσαν μια νέα σοβαρή διπλωματική προσπάθεια απλώς αναγκαίο βήμα για να πεισθούν οι σύμμαχοι να στηρίξουν το στρατιωτικό σκέλος του αμερικανικού σχεδίου, που προέβλεπε την αναβάθμιση των στρατιωτικών δυνατοτήτων των Βοσνίων με αμερικανική ενίσχυση, σε συνδυασμό με τη διενέργεια αεροπορικών επιδρομών. Μόνο τότε, και αφού επιτυγχάνονταν κάποια ισορροπία δυνάμεων μεταξύ των αντιμαχομένων, θα μπορούσαν να διεξαχθούν διαπραγματεύσεις με ελπίδες επιτυχίας.
Από τα μέσα Σεπτεμβρίου όμως, οι εκτιμήσεις των Αμερικανών ιθυνόντων άλλαξαν, καθώς μια διπλωματική λύση θεωρούνταν τώρα άμεσα εφικτή. Και αυτό γιατί οι πραγματικές συνθήκες στη Βοσνία είχαν μεταβληθεί, δημιουργώντας έτσι ένα κλίμα που ευνοούσε τις διαπραγματεύσεις. Τρεις ήταν οι λόγοι που οδήγησαν σ’ αυτήν την εξέλιξη :
1. Η συνδυασμένη επίθεση Κροατών και Μουσουλμάνων Βοσνίων το καλοκαίρι του 1995, που περιόρισε την περιοχή ελέγχου των Σερβοβοσνίων από 70% σε λιγότερο από 50% του εδάφους της χώρας, διευκολύνοντας έτσι ιδιαίτερα τους δυτικούς διαπραγματευτές, που προωθούσαν την σε ποσοστό 51% – 49% κατανομή του εδάφους για τους Βοσνίους-Κροάτες και Σέρβους αντίστοιχα. Οι επιχειρήσεις των Βοσνίων και των Κροατών ενθαρρύνθηκαν από τις ΗΠΑ. Σημαντικές παραβιάσεις του εμπάργκο όπλων προς ενίσχυση των Βοσνίων από μουσουλμανικές χώρες φαίνεται πως ήταν εν γνώσει των Αμερικανών, που όμως προτίμησαν τουλάχιστον να τις αποσιωπήσουν[ix]. Για δε την εισβολή του κροατικού στρατού στη Βοσνία, στρατιωτικός διοικητής, μέλος της ειρηνευτικής δύναμης του ΟΗΕ παρατήρησε : «ήταν υπόδειγμα στρατιωτικής επιχείρησης, αλλά όχι υπόδειγμα από εγχειρίδιο του Γιουγκοσλαβικού στρατού. Όποιος κατέστρωσε αυτό το σχέδιο επιθέσεως θα μπορούσε να έχει πάει σε οποιαδήποτε σχολή επιτελών του ΝΑΤΟ στη Βόρεια Αμερική ή στη Δυτική Ευρώπη και να έχει αριστεύσει»[x].
2. Η απόφαση του Milocević να ηγηθεί της σερβικής πλευράς στη διαδικασία των διαπραγματεύσεων, βάζοντας στο περιθώριο τους Σερβοβόσνιους ηγέτες και υποχρεώνοντάς τους να δεχθούν ως καθοριστική τη δική του γνώμη για τα ζητήματα που θα εξετάζονταν[xi]. Ο Milocević ενδιαφέρονταν να αρθούν οι κυρώσεις που είχαν επιβληθεί στη Γιουγκοσλαβία από το Συμβούλιο Ασφαλείας και να πάψει η χώρα του να αποτελεί τον παρία της διεθνούς κοινότητας. Ήταν διατεθειμένος λοιπόν να κάνει πολλά προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία των μερών. Ως μοναδικός δε υποστηρικτής των Σερβοβοσνίων μπορούσε να ασκήσει επάνω τους μεγάλη επιρροή, πράγμα που εξηγεί και την ανάληψη από μέρους του τόσο σημαντικού ρόλου και δικαιοδοσίας. Φαίνεται ακόμη πολύ πιθανό ότι ο Milocević επικρότησε ή και διευκόλυνε την κροατική επίθεση μετά από συμφωνία με τον Κροάτη πρόεδρο Tudjman.
3. Αεροπορικές επιδρομές που διεξήγαγε το ΝΑΤΟ κατά σερβοβοσνιακών θέσεων. Με αφορμή την έκρηξη βλήματος πυροβολικού στις 28 Αυγούστου στην αγορά του Σεράγεβο, που προκάλεσε το θάνατο 38 ατόμων και τον τραυματισμό άλλων 85, οι δυτικοί σύμμαχοι ενεργοποίησαν την απόφασή τους του προηγουμένου Ιουλίου να απαντήσουν με αεροπορικές επιδρομές σε επίθεση κατά οιασδήποτε «ασφαλούς περιοχής» που ο ΟΗΕ είχε αναλάβει να προστατεύσει.
Οι βομβαρδισμοί, που κράτησαν μέχρι τις 14 Σεπτεμβρίου και αποτέλεσαν τη μεγαλύτερη στρατιωτική επιχείρηση στην ιστορία του ΝΑΤΟ, σε συνδυασμό με την προέλαση Βοσνίων και Κροατών, ανησύχησαν τους Σερβοβοσνίους που αντιμετώπιζαν πλέον το ενδεχόμενο ακόμη μεγαλύτερων εδαφικών απωλειών. Έγιναν έτσι πιο διαλλακτικοί και πρόθυμοι να διαπραγματευτούν. Οι πιθανότητες λοιπόν επίτευξης διπλωματικής λύσης αυξήθηκαν κατά πολύ γιατί το κύριο εμπόδιο στην υιοθέτηση της προτεινόμενης από τη Δύση συμβιβαστικής φόρμουλας ήταν τώρα αντί των Σερβοβοσνίων, που οι Αμερικανοί δεν μπορούσαν να ελέγξουν, οι Μουσουλμάνοι, επί των οποίων μπορούσαν να ασκήσουν μεγάλη επιρροή.
Η επίτευξη βέβαια της τελικής συμφωνίας ήταν ακόμη μακριά. Έπρεπε να προηγηθεί έντονη διπλωματική δραστηριότητα με πρωτοβουλία των Ηνωμένων Πολιτειών για να αντιμετωπιστούν τα πολλά προβλήματα που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν την ειρηνευτική διαδικασία. Ασκήθηκε έτσι πίεση από τον Holbrooke στους Μωαμεθανούς και τους Κροάτες να σταματήσουν την προέλασή τους, ενώ το ΝΑΤΟ δεν αντέδρασε, παρά τη συνήθη του πρακτική, στη συμμετοχή της σερβοβοσνιακής αεροπορίας στις συγκρούσεις. Προφανής επιδίωξη ήταν να μην ανατραπεί η σε ποσοστό 51% προς 49% διανομή του βοσνιακού εδάφους που θεωρούνταν από τους Σέρβους απαραίτητη προϋπόθεση για τη συζήτηση της προτεινόμενης συμφωνίας .Έγινε επίσης προσπάθεια να εξομαλυνθούν οι διαφορές των μερών με ενδιάμεσες συμφωνίες που αντιμετώπιζαν συγκεκριμένα προβλήματα και υποχωρήσεις που απέσπασαν οι Αμερικανοί από τους εμπολέμους. Στις 14 Σεπτεμβρίου ο Holbrooke, με τη βοήθεια του Milocević και με αντάλλαγμα την αναστολή των βομβαρδισμών, έπεισε τους Σερβοβόσνιους να άρουν την πολιορκία του Σεράγεβο. Στις 8 Σεπτεμβρίου, και ενώ οι βομβαρδισμοί συνεχίζονταν, οι υπουργοί εξωτερικών της Βοσνίας, της Κροατίας και της Γιουγκοσλαβίας, υπό την αιγίδα των ΗΠΑ συναντήθηκαν στη Γενεύη και συμφώνησαν στην αμοιβαία αναγνώριση των συνόρων των κρατών τους και τη δημιουργία βοσνιακού κράτους δύο οντοτήτων. Το τελευταίο ικανοποιούσε τη σερβική απαίτηση για τη δημιουργία αυτονόμου σερβοβοσνιακής πολιτείας, πράγμα που αποτελούσε μείζονα παραχώρηση των Βοσνίων Μουσουλμάνων αλλά και παράλληλα επίτευγμα των Σέρβων, των οποίων το βοσνιακό κράτος εν κράτει (Republica Srpska) αναγνωρίζονταν επίσημα για πρώτη φορά. Δεύτερη συνάντηση των υπουργών στη Νέα Υόρκη στις 26 Σεπτεμβρίου αποδέχτηκε και συμφώνησε σε βασικές αρχές που θα καθόριζαν το καθεστώς του νέου κράτους. Η επίτευξη συμφωνίας κατάπαυσης του πυρός όμως αποδείχτηκε πολύ πιο δύσκολη. Οι εχθροπραξίες συνεχίστηκαν και μετά την αναγγελία της στις 5 Οκτωβρίου από τον πρόεδρο Clinton – που επίσης ανακοίνωσε την έναρξη των συνομιλιών στο Dayton – και μετά την υπογραφή της στις 12 του ίδιου μήνα, καθώς οι αντίπαλοι προσπαθούσαν να βελτιώσουν τη θέση τους μέχρι την τελευταία στιγμή πριν τον τελικό διακανονισμό.
Η συνολική και τελική ρύθμιση του Βοσνιακού επιτεύχθηκε στο Dayton του Οχάιο, στη διάρκεια «εκ του σύνεγγυς συνομιλιών» (proximity talks), διαμεσολάβησης δηλαδή των χωρών της «Ομάδας Επαφής», Γερμανίας, Γαλλίας, Ρωσίας, Ηνωμένου Βασιλείου και ΗΠΑ μεταξύ των εκπροσώπων των τριών αντιπάλων που δεν αντάλλασσαν απ’ ευθείας απόψεις. Έχοντας αποδεχθεί την κύρια ευθύνη για την επίτευξη αλλά και τη διατήρηση της ειρήνης, οι Αμερικανοί από την αρχή ανέλαβαν κυρίαρχο ρόλο στο χειρισμό των διαπραγματεύσεων. Σύμφωνα με την επικεφαλής της βρετανικής αποστολής στο Dayton, «ο Αμερικανός διαπραγματευτής … αποφάσιζε την ημερήσια διάταξη και διεξήγαγε τις διαπραγματεύσεις όπως ήθελε, με τη συγκατάθεση των υπολοίπων. Αυτοί ενημερώνονταν αλλά δεν ερωτούνταν και ο κύριος ρόλος τους ήταν να βοηθούν, στο μέτρο που τους ζητούνταν, να παρίστανται και να επικυρώνουν το αποτέλεσμα. Αλλά δεν έπρεπε να παρεμβαίνουν»[xii]. Ο συντονισμός και ο έλεγχος της όλης διαδικασίας από μία και μόνη χώρα, παρουσίαζε βέβαια σημαντικά πλεονεκτήματα καθώς δεν απαιτούνταν στη λήψη αποφάσεων η συναίνεση ενός αριθμού κρατών με διαφορετικά συμφέροντα και προτεραιότητες. Το πλήθος όμως των διεθνών ενδιαφερόντων της υπερδύναμης, σε συνδυασμό με τα επιμέρους συμφέροντα και απόψεις των διαφόρων κλάδων της διοίκησης, δημιούργησε και στην περίπτωση του ενός ουσιαστικά μεσολαβητή προβλήματα συνοχής της ακολουθούμενης πολιτικής. Έτσι η γραφειοκρατία του Λευκού Οίκου αντέδρασε στη πρόταση των διπλωματών να ασκηθεί πίεση από τον Πρόεδρο Clinton επί του ηγέτη των Βοσνίων Μουσουλμάνων για μεγαλύτερη διαλλακτικότητα, φοβούμενη τις δυσμενείς επιπτώσεις που μία τέτοια ενέργεια θα μπορούσε να έχει στις σχέσεις των Η.Π.Α με τον μουσουλμανικό κόσμο. Με πρόσφατη την εμπειρία της Σομαλίας[xiii], αδιέξοδης αιματηρής και χωρίς ουσιαστική σημασία για την ασφάλεια των Η.Π.Α στρατιωτικής εμπλοκής, το Πεντάγωνο αντιδρούσε στη ανάληψη εκτεταμένων αρμοδιοτήτων, από τη νέα ειρηνευτική δύναμη για τη Βοσνία (IFOR), στις τάξεις της οποίας θα υπηρετούσαν τα αμερικανικά στρατεύματα. Στο μεγαλύτερο μέρος, οι Αμερικανοί διπλωμάτες που υποστήριζαν έναν διευρυμένο ρόλο για την IFOR, αναγκάστηκαν να υποχωρήσουν[xiv].
Οι διαφορές των αντιμαχομένων εστιάζονταν σε δύο κυρίως ζητήματα: το Σύνταγμα που θα καθόριζε τη δομή και λειτουργία του βοσνιακού κράτους, αλλά και το ποια εδάφη θα έλεγχε η κάθε πλευρά. Οι λύσεις που θα υιοθετούνταν είχαν μεγάλη σημασία, κυρίως για τους Σέρβους και του Μουσουλμάνους, γιατί μέσω αυτών θα μπορούσαν να προωθηθούν οι διαφορετικοί για τη κάθε πλευρά στόχοι σε σχέση με το κράτος τους, ενίσχυση της κεντρικής εξουσίας και ενιαίο κράτος για τους Μουσουλμάνους, η δυνατότητα της τελικής απόσχισης της σερβικής οντότητας από τη Βοσνία για τους Σέρβους. Οι συνθήκες υπό τις οποίες προσέρχονταν στις διαπραγματεύσεις για την ανεύρεση κοινά αποδεκτής λύσης ήταν διαφορετικές για το κάθε ένα από τα τρία εμπλεκόμενα μέρη. Έχοντας επιτύχει τους στρατιωτικούς τους στόχους, οι Κροάτες ήταν ικανοποιημένοι από τις μέχρι τότε εξελίξεις και ως εκ τούτου πρόθυμοι να βοηθήσουν τη διαδικασία. Η πιθανότητα δημιουργίας σοβαρών προβλημάτων από τους Σέρβους είχε επίσης κατά πολύ περιοριστεί. «….. οι Σερβοβόσνιοι της αντιπροσωπείας του Milosević αγνοήθηκαν παντελώς. Για τους Αμερικανούς ήταν αόρατοι. Για τον Milosević ήταν μόνο για να μαθαίνουν ό,τι επέλεγε να τους πει σχετικά με ό,τι είχε διαπραγματευθεί για λογαριασμό τους. Μάλιστα, μόλις λίγα λεπτά πριν από την τελετή υπογραφής (της Συνθήκης) είπε ο Milosević στους Σερβοβοσνίους ότι είχε εγκαταλείψει την σερβική απαίτηση για το Σεράγιεβο. Η επέκταση στην πρωτεύουσα της Βοσνίας ήταν «εκ των ων ουκ άνευ» για τους Σερβοβοσνίους και ο αντιπρόεδρος Nikola Koljević φαίνεται πως λιποθύμησε όταν είδε τον χάρτη του Dayton. Εξοργισμένοι αλλά ανίκανοι να αντιδράσουν, έφυγαν από το Dayton χωρίς να υπογράψου τίποτα, όμως μέσα σε μία εβδομάδα ατάραχος ο Milosević τους κατάφερε να συμφωνήσουν»[xv].
Περισσότερο αδιάλλακτοι εμφανίζονταν οι Μουσουλμάνοι που είχαν ενθαρρυνθεί από τις πρόσφατες στρατιωτικές τους επιτυχίες και ήλπιζαν ότι με την επανάληψη των εχθροπραξιών θα πετύχαιναν τον έλεγχο περισσοτέρων εδαφών και σε τελική ανάλυση καλύτερους όρους. Μέχρι την τελευταία στιγμή φαινόταν να ανθίστανται στην σύναψη συμφωνίας. Για να κάμψουν την αδιαλλαξία τους, οι Αμερικανοί τους υποσχέθηκαν σημαντική οικονομική βοήθεια, αλλά και μεσολάβησαν για την επίλυση των Σερβο-Κροατικών διαφορών, πράγμα που σήμαινε πως σε περίπτωση επανάληψης των εχθροπραξιών οι Μουσουλμάνοι δεν θα μπορούσαν να υπολογίζουν στην πολύτιμη Κροατική βοήθεια.
Για να ξεπεραστούν οι διαφωνίες των μερών, οι Αμερικανοί προώθησαν ρυθμίσεις που δημιουργούσαν ασάφεια σε σχέση με το συμφωνούμενο καθεστώς. Έτσι και οι Μουσουλμάνοι και οι Σέρβοι μπορούσαν να ισχυριστούν πως πέτυχαν τον στόχο τους: οι μεν τη δημιουργία ενιαίου κράτους, οι δε την εξασφάλιση της ανεξαρτησίας τους. Η πορεία των διαπραγματεύσεων διευκολύνθηκε επίσης από την παρουσία στο Dayton των επικεφαλής κρατών και κυβερνήσεων, πράγμα που περιόριζε τη δυνατότητα κωλυσιεργίας, με τη δικαιολογία της αναμονής οδηγιών. Τον περιορισμό των επαφών με τα μέσα μαζικής επικοινωνίας, γιατί η μεγάλη δημοσιότητα θα μπορούσε, για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας, να μειώσει την ευελιξία των διαπραγματευομένων. Την επιδέξια χρήση διοριών (deadlines) από τους Αμερικανούς – που είχαν αυτή τη δυνατότητα ως χώρα προεδρεύουσα της διάσκεψης- για να ασκήσουν πίεση επί των μερών ώστε να συμβιβαστούν. Έτσι ο Αμερικανός υπουργός εξωτερικών, Warren Christopher, πληροφόρησε τους διαπραγματευομένους την εικοστή ημέρα της διάσκεψης, ότι σε λίγες ώρες θα ανακοίνωνε την αποτυχία της. Γνωρίζοντας τις αρνητικές για όλους συνέπειες μίας τέτοιας εξέλιξης, εκείνη έσπευσαν να ξεπεράσουν τις εναπομένουσες διαφορές τους, κάνοντας έτσι εφικτή την επίτευξη της τελικής συμφωνίας. Τέλος, οι Αμερικανική πρωτοβουλία επωφελήθηκε σημαντικά από τις σύντονες και συνεχείς διπλωματικές προσπάθειες που είχαν προηγηθεί. Φορείς όπως η ICFΥ ( Διεθνής Διάσκεψη για την Πρώην Γιουγκοσλαβία) και η Ομάδα Επαφής είχαν συλλάβει και επεξεργαστεί το μεγαλύτερο μέρος των ρυθμίσεων στις οποίες βασίστηκε η Αμερικανική πρόταση, ενώ ήταν ήδη γνωστή και η αντίδραση των εμπολέμων σε αυτές. Για παράδειγμα, το ποσοστό εδάφους που θα έλεγχε η κάθε εθνότητα [xvi] – αν και όχι ποιες ακριβώς περιοχές αυτό θα περιελάμβανε – είχε ήδη γίνει δεκτό από τον Δεκέμβριο του 1993 στα πλαίσια διαπραγματεύσεων για την αποδοχή ειρηνευτικού σχεδίου, που τελικά εγκαταλείφθηκαν.
Μετά από δύσκολες διαπραγματεύσεις τριών εβδομάδων, με έντονη την δυσαρέσκεια των μερών για τις υποχωρήσεις που τους επιβάλλονταν, η τελική συμφωνία μονογραφήθηκε στις 21 Νοεμβρίου 1995. Προέβλεπε μια ενιαία Βοσνία – Ερζεγοβίνη με δύο χωριστές οντότητες, την Μουσουλμανική – Κροατική Ομοσπονδία και τη Σερβική Δημοκρατία, που θα μοιράζονταν περίπου εξ ημισείας το έδαφος της χώρας, θα είχαν η κάθε μία το δικό της Σύνταγμα, το δικό της Κοινοβούλιο και τη δυνατότητα να συνάπτουν αυτοτελώς σχέσεις με γειτονικές χώρες. Χωριστές εκλογές για τις δύο οντότητες, με διεθνή επίβλεψη θα διεξάγονταν μέσα σε έξι με εννέα μήνες. Η κάθε μία από τις τρεις εθνότητες θα είχε το δικό της στρατό. Η συμφωνία εγγυόνταν στους πρόσφυγες το δικαίωμα επιστροφής στις εστίες τους και σ’ όλους τους πολίτες ελευθερία κίνησης, τα δε συμβαλλόμενα μέρη υπόσχονταν να συνεργαστούν με το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο για την πρώην Γιουγκοσλαβία. Την εφαρμογή του πλήθους των επιμέρους όρων της συνθήκης ανέλαβε να εξασφαλίσει πολυεθνική ειρηνευτική δύναμη 60.000 ανδρών, η IFOR ( Implementation Force) με συμμετοχή 20.000 Αμερικανών και κυρίαρχο το ρόλο του ΝΑΤΟ, μετά από εξουσιοδότηση από το Συμβούλιο Ασφαλείας.
Η Ουάσιγκτον αρχικά προσπάθησε να αποφύγει μια εκτεταμένη από άποψη υποχρεώσεων και μακροχρόνια στρατιωτική εμπλοκή στη Βοσνία. Για πολλούς ιθύνοντες φαινόταν αρκετό να ενισχυθεί στο χρόνο παραμονής της IFOR στη Βοσνία η στρατιωτική ικανότητα των Μουσουλμάνων σαν μέσο αποτροπής επανάληψης των εχθροπραξιών, αντί να οικοδομηθεί προσεκτικά μια βιώσιμη ειρήνη με μέτρα που θα επιτύγχαναν την αλληλοαποδοχή της συνύπαρξης των τριών εθνοτήτων. Έτσι, χρόνος παραμονής της IFOR ορίστηκαν οι δώδεκα μήνες και καθήκοντά της κυρίως η εφαρμογή των στρατιωτικών όρων της συμφωνίας του Dayton. Σταδιακά όμως, η άποψη ότι η κατά το δυνατόν πληρέστερη εφαρμογή των όρων του Dayton ήταν εφικτός και ασφαλέστερος τρόπος για την αποφυγή επανάληψης των εχθροπραξιών επικράτησε. Οι αρμοδιότητες της ειρηνευτικής δύναμης διευρύνθηκαν και η εντολή της παρατάθηκε. Το Δεκέμβριο του 1997 ο πρόεδρος Clinton δήλωσε πως η στρατιωτική παρουσία των ΗΠΑ στη Βοσνία θα παρατείνονταν μέχρι την οριστική εδραίωση της ειρήνης.
ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
Η πολιτική των Η.Π.Α στην Βοσνία- Ερζεγοβίνη εξελίχθηκε σε συνάρτηση με του παράγοντες που κατά κανόνα προσδιορίζουν την εξωτερική πολιτική της χώρας. Τόσο η αποσχιστική διαδικασία στη Γιουγκοσλαβία, όσο και η Βοσνία ειδικότερα, δεν αποτελούσαν πρόβλημα υψηλής προτεραιότητας για τις Η.Π.Α. Μετά το τέλος του ψυχρού πολέμου, η σημασία της περιοχής για την ασφάλεια της χώρας είχε περιοριστεί, ενώ πολύ περιορισμένα ήταν και τα οικονομικά της συμφέροντα. Για την περιφρούρηση βέβαια του κύρους της ως μόνης υπερδύναμης και ως ηγέτη του δυτικού κόσμου, έπρεπε να αναλάβει κάποιες πρωτοβουλίες. Για ανθρωπιστικούς επίσης λόγους, προς αυτήν την κατεύθυνση πίεζε τόσο η Αμερικανική όσο και η παγκόσμια κοινή γνώμη. Τέλος, η κρίση θα μπορούσε να διευρύνει διαφωνίες στα πλαίσια της δυτικής συμμαχίας. Παράλληλα όμως φαινόταν απίθανο να γίνει αποδεκτή από τον Αμερικανικό λαό η παρατεταμένη και δαπανηρή κυρίως από άποψη ανθρώπινων ζωών στρατιωτική παρέμβαση των Η.Π.Α, με στόχο την υλοποίηση μίας δίκαιης και βιώσιμης λύσης.
Η παρέμβαση λοιπόν των Η.Π.Α ήταν για μεγάλο χρονικό διάστημα περιορισμένη και αναποτελεσματική, κατά καιρούς και αρνητική, όταν αντιτίθονταν ή δεν στήριζε επαρκώς τις Ευρωπαϊκές πρωτοβουλίες. Υπήρξαν βεβαίως και θετικά βήματα, όπως η αναγνώριση της ανεξαρτησίας της Βοσνίας, και η διπλωματική παρέμβαση για τη δημιουργία της Κροατο-Μουσουλμανικής ομοσπονδίας, καθώς επίσης και μία διαρκής ανησυχία, άρα και ενδιαφέρον, για τη μη επέκταση και μη αύξηση της έντασης της σύρραξης.
Οι περιστάσεις τελικά επέτρεψαν και επέβαλαν στις Ηνωμένες Πολιτείες την ανάληψη μίας πιο συγκροτημένης, επίμονης και συστηματικής πρωτοβουλίας, στα πλαίσια της οποίας τα άφθονα μέσα στη διάθεση της υπερδύναμης (διπλωματικές υπηρεσίες και δυνατότητες, οικονομική και στρατιωτική ισχύς) χρησιμοποιήθηκαν αποτελεσματικά. Πέτυχαν έτσι οι Η.Π.Α να οδηγήσουν τους αντιμαχόμενους στην αποδοχή ενός διακανονισμού που σταμάτησε την αιματοχυσία και αποδείχθηκε ανθεκτικός στον χρόνο. Μία εστία λοιπόν προβλημάτων τόσο για τις Η.Π.Α όσο και για τους συμμάχους της τέθηκε υπό έλεγχο, με μικρό κόστος αφού η εκτεταμένη και επικίνδυνη στρατιωτική εμπλοκή των Η.Π.Α αποφεύχθηκε. Η λύση βέβαια που υιοθετήθηκε δεν ήταν αδιάβλητη, είτε από άποψη δικαίου, είτε από άποψη ηθικής [xvii]. Ήταν όμως κατά πάσα πιθανότητα η μόνη εφικτή, με δεδομένη την κατάσταση που είχε διαμορφωθεί στην περιοχή και τα όρια εμπλοκής που είχαν θέσει στον εαυτό τους η διεθνής κοινότητα και η Η.Π.Α. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο η Αμερικανική διπλωματία ακολούθησε μία πρωτότυπη διαδικασία, που θα μπορούσε να ονομασθεί «εξαναγκαστική διαμεσολάβηση» (coercive mediation). Δεν περιορίστηκε δηλαδή μόνο στην υποβολή και υποστήριξη συγκεκριμένης συμβιβαστικής πρότασης, αλλά και με την χρήση διπλωματικών και στρατιωτικών μέσων διαμόρφωσε τις συνθήκες ώστε τα αντιμαχόμενα μέρη να οδηγηθούν στην αποδοχή της. Το αποτέλεσμα, αν και αρχικά αντικείμενο εντόνων επικρίσεων, δικαίωσε τους εμπνευστές του αφού σταμάτησε την αιματοχυσία, έδωσε τη δυνατότητα ελεγχόμενης και αποτελεσματικής παρέμβασης στη διεθνή κοινότητα, και δημιούργησε τις προοπτικές για μία μόνιμη ειρήνη στην περιοχή[xviii].
Bosnian War: the Death of Yugoslavia | History Documentary
της Διπλωματικής Ιστορίας της Ευρώπης και των ΗΠΑ στο Τμήμα Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών του Πανεπιστημίου Μακεδονίας
ΥΠΟΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ
¹ Η ευρωπαϊκή κοινότητα επίσης αναγνώρισε τη Βοσνία τον Απρίλιο του 1992.
[ii] Touval Saadia, Mediation in the Yugoslav Wars. The Critical Years, 1990-95. Palgrave, New York 2002. σελ. 138-139.
[iii] Rogel, Carole, The Breakup of Yugoslavia and the War in Bosnia. Greenwood Press. London, 1998. σελ. 60.
[iv] Daalder, Ivo. Getting to Dayton. The Making of America’s Bosnian Policy. The Brookings Institution, Washington D.C, 2000 σελ. 17-18.
[v] Από το Νοέμβριο του 1993 και σαν συνέπεια της Συνθήκης του Μάαστριχτ, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα μετονομάστηκε σε Ευρωπαϊκή Ένωση.
[vi] Touval. σελ. 120-123
[vii] Στην απόφαση του Αμερικανού Προέδρου, συνέβαλε και η προφανής διάθεση του νεοεκλεγέντα Chirac να αντιμετωπίσει το Βοσνιακό με μεγαλύτερη αποφασιστικότητα. Με πρωτοβουλία του οι Ευρωπαίοι ενέκριναν την δημιουργία της καλά εξοπλισμένης και εκπαιδευμένης Δύναμης Ταχείας Αντιδράσεως (Rapid Reaction Force) που θα παρέμβαινε για να προστατεύσει την ειρηνευτική δύναμη του Ο.Η.Ε. στη Βοσνία και να τη διευκολύνει στο έργο της. Το κλίμα λοιπόν φαινόταν ευνοϊκό για την προώθηση μιας πιο δυναμικής πολιτικής. Burg, Steven and Shoup, Paul The War in Bosnia-Herzegovina. Ethnic Conflict and International Intervention. M.E. Sharpe, London, 1999. σσ 326, 341. Daalder. σσ 44-45.
[viii] Αξιωματούχοι του ΝΑΤΟ πίστευαν πως και οι Σερβοβόσνιοι και οι Μουσουλμάνοι θα επιχειρούσαν να αποσπάσουν τον εξοπλισμό των απερχομένων τμημάτων ή και να συλλάβουν ομήρους. Βλ. Burg σελ. 324, Touval σελ.143
[ix] Holbrooke, Richard. To End a War. Random House, New York, 1998 σελ.50-51. Burg σελ. 307-309, 338-339 «Από τον Ιούλιο (1995) κύκλοι ευρωπαϊκών μυστικών υπηρεσιών υπαινίσσονταν ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες, ‘ ενορχήστρωναν’ αποστολές στρατιωτικού υλικού στη Βοσνία από συμμάχους στον μουσουλμανικό κόσμο» οπ. παρ. σελ 309
[x] Ο συνταγματάρχης Leslie στο Silber, Laura and Little, Allan. Yugoslavia: Death of a Nation. Penguin Books, New York, 1997. σ 357. Με τη βοήθεια της αμερικανικής κυβέρνησης, μία εταιρία συμβούλων με προσωπικό πρώην αξιωματικούς του αμερικανικού στρατού είχε αναλάβει την εκπαίδευση και την οργάνωση του κροατικού στρατού. Ο Holbrooke προσπάθησε επίσης να καθοδηγήσει την Κροατο-Μουσουλμανική προέλαση με στόχο τη δημιουργία De facto εδαφικού καθεστώτος που θα διευκόλυνε τη μεσολαβητική του προσπάθεια με το να προσεγγίζει έναν κοινά αποδεκτό εδαφικό διακανονισμό. Γενικά φαίνεται πως οι Αμερικανοί αναμείχθηκαν τόσο στην προετοιμασία, όσο και στην διεξαγωγή των Kροατο-Μουσουλμανικών επιχειρήσεων, με στόχο να επιδεινωθεί η θέση των Σέρβων και να γίνουν πιο διαλλακτικοί στη διαδικασία των διαπραγματεύσεων.
[xi] Holbrooke σελ. 105-106. Κατά τον ίδιο τρόπο ο Πρόεδρος της Κροατίας, Franjo Tudjman, θα εκπροσωπούσε και τους Βόσνιους Κροάτες.
[xii] Pauline Neville-Jones στο άρθρο της “Dayton, IFOR and Alliance Relations in Bosnia”, Survival 30, no 4, (Winter 1996-97) σ 48. Βλ. επίσης και Burg and Shoup σ 361. Πρωταρχικό ρόλο έπαιξαν οι Ευρωπαίοι μόνο στην σύναψη δύο συμπληρωματικών συμφωνιών. Touval, σελ. 157
[xiii] Για μία σύντομη αλλά εμπεριστατωμένη παρουσίαση της αμερικανικής παρέμβασης στη Σομαλία, βλέπε, Huchthausen, Peter. America’s Splendid Little Wars. Penguin, New York, 2003 σελ. 160-182
[xiv] Touval, σελ. 158-159
[xv] Bass, Warren, The Triage of Dayton στο The Balkans and American Foreign Policy, A Council on Foreign Relations Book, Foreign Affairs, 2002. σελ. 100
[xvi] Σέρβοι 49%, Μουσουλμάνοι 33,5%, Κροάτες 17,5%
[xvii] Με πληθυσμό 31,4% οι Σέρβοι αναγνωρίστηκαν κυρίαρχοι στο 49% του εδάφους της Βοσνίας. Η ίδια η ύπαρξη του κράτους δυνητικά υπονομεύθηκε με την πρόβλεψη να μπορούν οι δύο συνιστώσες οντότητες να συνάπτουν ανεξάρτητα εξωτερικές σχέσεις. Και η ανάθεση καίριου ρόλου στη διαδικασία των διαπραγματεύσεων στους Tudjman και Milosevic ενίσχυσε το κλονισμένο από τις εθνικιστικές ακρότητες κύρος τους και ενθάρρυνε τον δεύτερο να προχωρήσει στην ολέθρια για το Κόσσοβο πολιτική του.
[xviii] Παράβαλε την αρχική αβεβαιότητα για το μέλλον της συμφωνίας με την παρακάτω παρατήρηση του 2006 για την εξελισσόμενη κατάσταση, υπεραισιόδοξη ίσως αλλά ακόμη και σήμερα όχι ουτοπική: « Μάλιστα, μερικοί αξιωματούχοι και πολιτικοί από τη διεθνή κοινότητα, ισχυρίζονται ότι οι πολιτικοί της Βοσνίας και της Ερζεγοβίνης κατ’ ιδίαν παραδέχονται ότι οι (ξεχωριστές οντότητες της BiH (Βοσνίας – Ερζεγοβίνης) θα εξαφανιστούν μέσα σε μία δεκαετία, καθώς το κράτος γίνεται ισχυρότερο και η δημοτική αναδιοργάνωση οικοδομεί τη δυνατότητα σε τοπικό επίπεδο για την παροχή υπηρεσιών, των οποίων επί του παρόντος η διαχείριση γίνεται σε επίπεδο οντότητας και καντονίου». Toal, Gerard, O’ Loughlin John, Djipa Dino, Bosnia- Herzegovina Ten Years After Dayton: Constitutional Change and Public Opinion στο Eurasian Geography and Economics, 2006 47 Νo.1 σελ. 74. Για την εξέλιξη της κατάστασης από την υπογραφή της συμφωνίας βλέπε επίσης Toal, Gerard Embedding Bosnia- Herzegovina in Euro-Atlantic Structures: From Dayton to Brussels. Eurasian Geography and Economics, 2005, 46 No. 1 σελ. 51-67
Bosnia –Herzegovina Country Review, 2006.
CountryWatch Incorporated, Houston, TX USA.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
1. Bass, Warren “The Triage of Dayton” The Balkans And American Foreign Policy, A Council on Foreign Relations Book. Foreign Affairs 2002.
2. Burg, Steven and Shoup, Paul “The War in Bosnia-Herzegovina: Ethnic Conflict and International Intervention” M.E. Sharpe, London, 1999
3. Clinton William Jefferson Bill and Dole, Robert J. “Contrasting foreign policy agendas: addresses to the Nixon Center Conference by President Clinton and Senator Dole” Foreign Policy Bulletin; 5:30-5 My/Je 1995
4. Daalder, Ivo “Getting to Dayton. The Making of America’s Bosnia Policy” Brookings Institution Press, Washington, DC, 2000
5. Glenny, Μisha “The Balkans 1804-1999. Nationalism, War and the Great Powers”. Granta Books, London 2000
6. Gow, James “Triumph of the Lack of Will. International Diplomacy and the Yugoslav War”, Columbia University Press New York, 1997
7. Holbrooke, Richard “To End a War”, Random House, New York,1998
8. Holbrooke, Richard “The Road to Sarajevo” The New Yorker, October 21& 28, 1996 σσ 88-102
9. Huchthausen Peter “America’s Splendid Little Wars. A Short History of U.S Military Engagements: 1975-2000” Penguin, New York 2003
10. Hyland, William “Clinton’s World. Remaking American Foreign Policy” Praeger, Westport, CT 1999
11. Kelly, Michael “The Negotiator” The New Yorker, November 6, 1995 σσ 81-92
12. Rogel, Carole “The Breakup of Yugoslavia and the War in Bosnia”, Greenwood Press, London, 1998
13. Schild Georg “The USA and Civil War in Bosnia” Aussenpolitik, 47:22-32 no 1 1996
14. Schonberg, Karl “Traditions and Interests: American Belief Systems, American Policy and the Bosnia War” World Affairs (Washington, D.C.) v162 no1 pp11-21 Summ 1999
15. Silber, Laura and Little, Allan “Yugoslavia: Death of a Nation” Penguin Books, New York, 1997
16. Touval, Saadia “Mediation in the Yugoslav Wars. The Critical Years 1990-1995” Palgrave, New York 2002
